Économie et nouvelle organisation territoriale

36 681 communes (36 767 avec celles d’Outre-Mer), 101 départements, 27 régions : c’est le nombre de collectivités locales françaises en 2014. Elles représentaient 40 % des collectivités de l’Union européenne à 27 états-membres en 2011. Par ailleurs, «la grande majorité des communes françaises appartient à une intercommunalité. Au 1er janvier 2015, 99,8 % des communes appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ces EPCI à fiscalité propre se sont agrandis ces dernières années et sont moins nombreux depuis la loi du 16 décembre 2010, qui a fixé un seuil minimum de population pour les EPCI de 5 000 habitants : ils regroupent aujourd’hui en moyenne 17 communes contre 13 en 2010, et leur nombre est passé de 2 611 en 2010 à 2 133 en 2014», peut-on lire dans la lettre d’octobre 2015 de la Direction générale du Trésor, consacrée à une analyse de la réforme territoriale avec une approche économique de la question. On sait aussi que l’Hexagone est l’un des pays membre de l’Union européenne qui compte le plus de collectivités locales, notamment en raison du nombre très élevé de communes par rapport aux autres pays. Voila pour le cadre !

Poids économique
En France, ces collectivités locales ont un poids économique important : «Les administrations publi­ques locales portaient 21 % de la dépense publique française et 60 % de l’investissement public en 2014.» Ceci représente une somme de 247 milliards d’euros. Ces administrations sont également «responsables de deux tiers des dépenses sectorielles, notamment dans les domaines de la culture, de l’environnement, du logement (hors aides au logement), du transport et des équipements collectifs.»
Cela fait maintenant quatre ans que le gouvernement a lancé une nouvelle étape de la décentralisation. Elle va notamment dans le sens de l’affirmation des métropoles, ainsi que du renfort de la taille et du rôle des intercommunalités et des régions. «Cette réfor­me territoriale poursuit plusieurs objectifs et s’inscrit notamment dans le débat sur une adaptation de nos institutions au fonctionnement de l’économie française. La réforme renforce la cohérence entre le périmètre géographique des collectivités locales et la géographie économique du territoire, offrant ainsi des leviers importants pour améliorer l’efficience de l’économie, tout en favorisant l’adaptation aux préférences locales», indiquent les auteurs de ces travaux.
Toujours pour cette étude, «d’un point de vue économique, la métropole ou l’intercommunalité, avec un périmètre proche de l’aire urbaine, serait le niveau approprié pour exercer les compétences de proximité, celles qui ont trait aux rapports quotidiens entre les agents économiques comme, par exemple, le transport de proximité ou l’urbanisme. En effet, elles sont a priori plus à même d’améliorer l’offre de transport et de logement pour tenir compte des externalités liées à une plus grande concentration de l’activité, positives (accroissement des interactions entre agents favorables à la productivité) comme négatives (congestion), tout en veillant à limiter les effets négatifs d’une trop grande fragmentation administrative au niveau local ou une concurrence fiscale excessive. Un nombre de collectivités restreint aux compétences clarifiées participerait également à la meilleure prise en compte des externalités.»
Par ailleurs, des régions suffisamment grandes apparaissent comme l’échelon pertinent pour organiser une stratégie économique territoriale et assurer une répartition cohérente de l’activité sur leur territoire, notamment entre les aires urbaines. Actuellement (avant la fusion de régions au 1er janvier 2016), certaines régions ont un périmètre trop restreint, et parfois reflétant mal la géographie économique.

Effet dépenses
Outre les gains économiques, la réforme territoriale pourrait être source d’efficience et d’économies pour les administrations locales. La réforme territoriale peut également favoriser la réduction des dépenses locales, notamment par la fusion de collectivités. Mais l’effet d’une fusion sur la dépense des collectivités est a priori ambigu. La fusion peut permettre des économies d’échelle et limiter les comportements mimétiques par lesquels une collectivité cherche à offrir les mêmes services que ses voisins. En revanche, ces économies peuvent être contrebalancées par l’augmentation de la gamme de services proposée par les collectivités locales : avec un plus grand marché, la collectivité peut décider de payer les coûts fixes pour certains services non offerts par les collectivités plus petites. Dans cette logique, la réforme territoriale et la baisse des dotations de fonctionnement aux collectivités locales de 10,7 milliards d’euros sur la période 2015-2017 sont complémentaires : cette baisse des concours financiers de l’État aux collectivités, qui doit altérer la structure de leurs recettes, a également pour but d’inciter à une dépense plus efficiente de leur part et à une meilleure organisation de l’offre de services publics.
«Des expériences étrangères suggèrent que les fusions de collectivités peuvent conduire à diminuer la dépense par habitant, sans diminution du niveau de service. Si certaines études n’ont pas mis en évidence d’effet sur la dépense (Suisse, Finlande, land du Bade-Wurtemberg, en Allemagne), d’autres ont pu mesurer des gains budgétaires importants, pouvant aller jusqu’à 9 % de la dépense totale dans le cas de fusions de collectivités au Danemark, en Israël et en Allemagne (land du Brandebourg). Les effets positifs sur la dépense publique seraient visibles à moyen terme.» On voit donc que les effets attendus en matière d’économie ne sont pas systématiquement au rendez-vous, les comparaisons avec d’autres systèmes d’organisation de la vie territoriale pouvant s’avérer par ailleurs délicate. On sait aussi que ce qui fonctionne ailleurs ne rencontre pas forcément du succès dans l’Hexagone. La prudence est donc de mise sur ce sujet.