Quelle Pac 2023 ? Présentation des premiers arbitrages

Débutées en 2018, les négociations menées à Bruxelles entre le Conseil des ministres de l’Agriculture, le Parlement et la Commission européenne à propos de la future Pac se terminent. Ainsi, après plus de trois ans de discussions, les trois institutions européennes sont parvenues à un accord le 25 juin 2021. Les objectifs et règles du jeu de la future Pac sont aujourd’hui connues. Elle a pour objectif de favoriser un secteur agricole durable et compétitif pouvant apporter une contribution significative au pacte vert pour l’Europe, en particulier en ce qui concerne la stratégie «de la ferme à la table» et la stratégie en faveur de la biodiversité. Pour cela, trois grands principes sont retenus : la future Pac devra garantir des conditions équitables et un avenir économique stable aux agriculteurs, établir des ambitions plus élevées en matière d’environnement et d’action pour le climat, mais également contribuer au maintien de l’agriculture au cœur de la société européenne.

Côté budget, peu de changement malgré les nombreuses tergiversations. À l’échelle européenne pour la période 2021-2027, le budget reste assez proche de celui de la dernière réforme (même si en euros constants cela devrait représenter une baisse de 10 %) et s’élève à 336 milliards d’euros. À l’échelle de la France l’enveloppe attribuée bouge également peu, soit 62 milliards d’euros (- 0,6 %) attribué pour la période 2021-2027 dont 51 milliards d’euros consacrés au 1^er pilier (- 2 %) et 11,4 milliards d’euros pour le 2^nd pilier (+ 14 %).

Quelle déclinaison pour la France ?

Les objectifs, règles et budget étant établis, il ne reste plus que quelques mois aux États membres de l’Europe pour procéder à la rédaction de leur Plan stratégique national (PSN) soit de la déclinaison de la future Pac sur leur territoire, pour une mise en œuvre dès le 1^er janvier 2023. 

Chaque plan devra ensuite être soumis à la Commission européenne d’ici la fin de l’année pour son évaluation et une approbation. L’idée étant de vérifier si le PSN écrit par les États reprend les objectifs et respect du cadre budgétaire fixés par l’Europe. Ainsi, en mai dernier, le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation a présenté les premiers arbitrages pour la France. 

Aujourd’hui, la Pac repose sur deux piliers : un premier pilier consacré aux aides couplées et découplées (P1) puis un second pilier consacré au développement rural (P2) avec chaque année un transfert de fond du P1 vers le P2. La future Pac conservera cette organisation (P1 et P2) et il dors et déjà acté par l’État français le maintien de la stabilité du taux transfert entre le P1 et le P2 à hauteur de 7,53 %. 

Vers une convergence partielle des aides à l’hectare 

Dans la future Pac, peu de changements sont à noter concernant l’architecture des aides du premier pilier. Les paiements de base, soit les DPB, sont maintenus. Lors de la dernière réforme, une partie de la convergence au niveau national de ces aides (DPB) à été faite à hauteur de 70 % et à l’issue de la prochaine réforme celle-ci sera à 85 % (ce qui n’est pas forcément à l’avantage des exploitations de la région des Hauts-de-France, qui historiquement avait des aides de base (aides à l’ha) bien plus élevées que celles dans le Sud de la France). Le paiement redistributif restera lui identique (aide supplémentaire accordée sur les 52 premiers hectares – tout comme la part de l’enveloppe dédiée à cette aide : 10 %). L’aide à l’hectare supplémentaire accordée aux jeunes agriculteurs sera, quant à elle, supprimée et remplacée sous la forme d’un paiement forfaitaire à l’exploitation (augmentation en parallèle de l’enveloppe accordée qui passe de 1 à 1,5 %). 

Arrivée  des éco-régimes

Mais l’une des plus grandes évolutions notables dans les aides accordées au travers du 1^er pilier de la Pac sera la disparation du paiement vert qui se voit «remplacé» par les éco-régimes. Ces nouvelles aides rémunéreront les pratiques favorables à l’environnement, allant au-delà de la conditionnalité. 25 % du budget du premier pilier sera consacré à ces aides. La demande de celles-ci se fera sur la base du volontariat. Aujourd’hui, d’après les premiers éléments communiqués par le ministère l’accès à ces éco-régimes se fera via trois voies (non cumulables entre-elles) et sur deux niveaux de paiement (base et supérieur).  L’une des voies d’accès à ces éco-régimes serait la mise en œuvre de pratiques de gestion agro-écologique sur l’exploitation. Ainsi, il pourrait être rémunéré via la mise en place d’un système à points la diversification des cultures (l’idée étant d’inciter les agriculteurs à diversifier leur assolement sur l’année, en privilégiant les protéagineux et les prairies temporaires), le maintien des prairies permanentes ou encore la mise en place de couvertures végétales de l’inter-rang (CP). Une autre voie d’accès aux éco-régimes pourrait être le respecter un pourcentage d’éléments favorables à la biodiversité «non productifs» à l’échelle de l’exploitation et ce quel que soit le type de couvert végétal de l’exploitant (terres arables, prairies permanentes, cultures pérennes). Enfin, la dernière voie d’accès serait la certification (Bio, HVE 3). Ainsi, les exploitations certifiées sur la totalité de leur surface pourraient prétendre à accéder à l’éco-régime par cette voie de certification. 

Redistribution des aides couplées 

Dernier point sur les aides du 1^er pilier : les aides couplées. La part de l’enveloppe consacrée à ces aides ne bougera pas dans la future Pac, mais la distribution de celles-ci oui. Le ministère a annoncé vouloir renforcer le plan protéine en augmentant la part consacrée aux aides couplées à destination des protéagineux (passage de 2 % à 3,5 % en 2027).  Les aides bovines (ABA et ABL) évolueront également. Les critères restent à définir mais l’aide ne serait plus consacrée qu’aux vaches et serait remplacée par une aide à l’UGB de plus de seize mois. L’enveloppe consacrée à ces aides bovines se verrait quant à elle diminuer au fil de la période au profit des aides accordées pour la production de protéines. À noter également, l’arrivée d’une nouvelle aide couplée petit maraîchage en 2023. 

Revalorisation des aides du 2^nd pilier 

Les aides du second pilier de la future Pac vont également quelque peu évoluer. Ainsi, le fond pour les Maec sera revalorisé de 10 millions d’euros passant de 250 à 260 millions d’euros, avec une volonté pour la France de simplifier les Maec. Même chose pour les aides de conversion bio : revalorisation de l’enveloppe de 250 à 340 millions d’euros. L’objectif étant d’atteindre d’ici 2027 : 18 % de la SAU en bio. L’aide au maintien bio sera, quant à elle, supprimée et celle accordée pour l’assurance récolte également revalorisée et réformée. 

BCAE : deux nouvelles mesures fortes 

Enfin, dernier point, la conditionnalité des aides soit les règles à respecter pour les exploitants qui demandent et bénéficient d’au moins une aide européenne. Deux nouvelles grandes mesures viennent s’ajouter (dans le cadre des BCEA). La première concerne la rotation des cultures. Il sera exigé une rotation des cultures qui consiste en un changement de cultures au moins une fois par an au niveau des parcelles (sauf dans le cas de cultures pluriannuelles, d’herbes et d’autres plantes fourragères herbacées et de terres en jachère), y compris les cultures secondaires gérées de manière appropriée. Des adaptations pourront toutefois être envisagées. Ainsi, l’introduction de légumineuses dans la rotation et la diversification des cultures à l’échelle de l’exploitation pourront être autorisées si elles améliorent ou préservent les sols par exemple. La France peut, si elle le souhaite, fixer une surface maximale pour une culture afin de limiter la monoculture.

La seconde évolution porte sur l’introduction d’une part de surfaces improductives. Il sera exigé une part minimale d’au moins 4 % des terres arables au niveau de l’exploitation consacrée aux zones et caractéristiques non productives, y compris les terres en jachère, ou une part minimale d’au moins 7 % des terres arables au niveau de l’exploitation, si elle comprend également des cultures dérobées (facteur de pondération de 0,3) ou des cultures fixatrices d’azote, cultivées sans l’utilisation de produits phytopharmaceutiques, dont 3 % sont des terres en jachère ou non productives.

Seront dispensées les exploitations ayant plus de 75 % de la surface agricole utile en surfaces fourragères et légumineuses, et celles de moins de 10 hectares de ces deux nouvelles mesures. 

Finalement, pour conclure, comparativement aux précédentes réformes, peu de grands changements sont à noter pour la future Pac. Une tendance tout de même : la Pac «se veut de plus en plus verte» avec des ambitions écologiques plus élevées. L’un des enjeux majeurs pour les exploitants agricoles sera l’accès aux éco-régimes. En effet, aujourd’hui, ce paiement pourrait représentait en fonction des exploitations 60 à 65 E de l’hectare et les voies d’accès exposées jusqu’à maintenant laissent, en fonction des estimations et hypothèses retenues près d’un quart des agriculteurs samariens sur le côté.